关注区域协调发展

  改革开放以来，我们国家的经济实现了多年的迅速增加，各地区人民的生活水平有了普遍提高。由于各地的发展条件、发展基础和发展速度不同，形成了区域间发展的不平衡。尤其是上世纪90年代以来地区差距持续扩大，引起了政府和社会的广泛关注。

  日前，《科学时报》记者专访了清华大学公共管理学院区域与城市发展中心主任施祖麟教授。施祖麟在回顾改革开放30年间区域发展历史的基础上，为记者分析了当前我国在区域发展方面存在的明显问题，并提出了相关促进区域协调发展的建议。

  从建国后到改革开放前的30年，我国区域规划和区域政策是提出的“均衡发展”的概念：沿海地区比较发达，重点支援内地，主要发展中西部，大三线、小三线都是这么布局的。改革前4个五年计划中，投资比重更多的是往东北及中西部倾斜，促进了中西部地区的发展，但是总体效率并不高。到上世纪60年代，中国形成优先发展重工业的局面，初步进入工业化国家。

  改革开放后到上世纪90年代，提出要以生产建设、经济发展、四个现代化为目标，优先发展条件较好的地区，让部分地区、部分人先富起来，不搞平均主义。从改革开放后，我国区域规划和区域政策开始实行“非均衡”的发展，主要发展东部地区。这一时期，整个国家的投资重点主要在沿海，实施沿海发展的策略，设立了4个经济特区。

  从上世纪90年代后期至今，改革开放进入全方面推进阶段，全国人大七届四次会议提出在注重效率的同时，要兼顾公平。我国区域规划和区域政策开始重视地区经济的协调发展，出台了一系列的政策报告。

  1999年十五届四中全会上正式提出西部大开发战略，西部大开发真正开始启动。2003年开始提出振兴东北老工业基地的战略，比西部大开发战略有更多的创新之处。2006年《中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》正式出台，确定中部地区发展的有关政策，这些政策注重城市群的发展，比如武汉城市圈、长株潭城市群、中原城市群等。

  施祖麟认为，这些政策是在条件一点一点成熟的时候形成的，从注重效率兼顾公平发展到兼顾效率与公平，这些政策都符合地区发展的规律和要求。区域经济发展不可能完全达到同一速度和水平，差距永远存在，下一步能否实现“公共服务均等化”，还需要一些时间以及从思路上进行创新。

  施祖麟说，目前东北地区资源过度开发、造成资源枯竭。对这些地区，产业转型是关键。当地政府包括中央都要有前瞻性，提早安排。比如大庆市在产业转型方面做得比较好，正在做资源型城市转型，发展高新技术。

  对于天津、北京怎么样引导周边地区发展的问题，施祖麟指出，北京、天津面临优化发展的问题，北京是政治、经济、文化中心，天津以制造业为主；北京首钢搬迁对河北的发展有极大的推动作用，这在区域合作上是一个进步。

  在中部省市，各省都提出了城市圈概念，进行城市圈规划。对此施祖麟认为，中部地区位置很重要，有承东启西的作用，东部地区产业转移，肯定先进入中部。比如福建、广东的台商要向北、向西转移。对于中部地区发展，中央可以加强引导，同时让地方大胆探索。

  西部开发非常大程度上是矿产资源开发，并造成了生态环境的破坏。2005年中央提出，西部开发要根据资源优势，开发特色产业。施祖麟认为这一政策在当时起了一定作用，但现在应该作调整。比如内蒙古在2007年GDP增长达到18％，但这些增长基本是由煤炭等矿产资源开发拉动的。如何调整产业体系、降低污染能耗，是内蒙古必须下大力气解决的问题。

  施祖麟说，东、中、西差距是历史形成的，长期以来的教育、医疗等投入存在差别，这些差别不可能在极短的时间内消失。在促进区域形成竞争力方面，政府要加强引导作用。

  对于“十一五”规划中提出的主体功能区规划，施祖麟认为，主体功能区规划的出发点很好，针对以往相对来说还是比较盲目的、不自觉的开发，主体功能区规划有指导作用。

  主体功能区包括优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域4类不同功能区。施祖麟认为，不同功能区在功能定位，尤其是产业高质量发展方向、定位、产业政策上应有差异。区域发展的核心是发展具有特色和优势的产业，所以不同类型功能区的产业政策是主体功能区建设的核心内容。

  珠三角、长三角和京津冀地区是优化开发区。施祖麟指出，这3个地区应集中发展第三产业和高技术制造业，发展趋势是产业结构优化升级和转变经济增长方式，在制造业要向日本、韩国工业结构靠近，形成新的产业功能结构。在产业政策上，首先要制定产业优化和转移导向目录，在资源消耗、环境影响等方面实施更加严格的产业效能标准，设定高于全国平均标准的产业进入门槛。

  重点开发区域包括东北城市群、中部城市群、西北城市群、西南城市群。施祖麟认为，这些区域应主要集中发展第二产业，尤其是加工制造业，主要方向是加强产业配套能力，壮大产业规模，形成人口、产业、城市集聚区，并成为中国经济的主要增长极。在产业政策导向上，主要加大基础设施建设的投资支持，有针对性地适当扩大建设用地供给，支持重大产业项目及配套能力建设等。

  限制开发区域主要是森林、草原、荒漠化和水土流失地区和重要的水源补给区、蓄滞洪地区、自然灾害频发地区和水资源严重匮乏地区。施祖麟认为，这些地区的发展定位是发展特色产业，限制不符合主体功能区定位的产业，同时加强交通、通信、电力等基础设施服务，加强商品贸易、旅游等消费型服务业的发展。产业政策上包括建立生态补偿机制和加大财政转移支付，支持、引导生态移民，扶持和培育特色优势产业等。

  禁止开发区域主要指国家生态保护区、国家森林公园、国家风景名胜区等地区。施祖麟认为，这些地区发展趋势应控制人为因素对自然生态的干扰，加强生态修复和环境保护工作，不以牺牲生态与环境而发展经济，同时实施核心保护区内人员搬迁、对区内居民给予补贴补助等，保护这些宝贵的自然资源和历史背景和文化遗产。产业政策导向是要明确禁止开发的产业、实施核心保护区内人口搬迁、对区内居民给予补贴补助等。

  施祖麟强调说，这些产业划分还应该细化到各个省市；具体到某个地区，都应该有不同的定位。